一、制定條例的必要性
當前我市經(jīng)濟發(fā)展處在關(guān)鍵時期，迫切需要營造一個更加良好的投資和經(jīng)營環(huán)境。但是，企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者的合法權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象仍然存在。據(jù)調(diào)查，在我市侵害企業(yè)合法權(quán)益的問題主要表現(xiàn)在行政機關(guān)不依法行政，企業(yè)經(jīng)營者的人身安全的維護成本高、社會認同感較低和應有的財產(chǎn)權(quán)的難以保障，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境有待改善等方面。重視和解決這些問題，對于改善我市投資環(huán)境，保障經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。
武漢市委、市政府高度重視企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益的保護問題，并采取各種措施加強對企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益的保護。近年來，市人民政府出臺了《武漢市行政機關(guān)工作人員行政過錯責任追究試行辦法》、《武漢市人民政府重大決策程序規(guī)定(試行)》等一系列涉及企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護的規(guī)范性文件，對優(yōu)化我市投資環(huán)境發(fā)揮了積極作用。為了進一步加大對企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者合法權(quán)益的保護力度，促使武漢市投資和經(jīng)營環(huán)境進一步改善并使其盡快步入法制化、正規(guī)化和常態(tài)化的良性軌道，在現(xiàn)有法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定一部以規(guī)范行政權(quán)力，尊重和保護企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者合法權(quán)益為重點內(nèi)容的地方性法規(guī)是必要的。同時，國務院《禁止向企業(yè)攤派暫行條例》、《湖北省企業(yè)負擔監(jiān)督條例》、《湖北省行政執(zhí)法條例》、《武漢市執(zhí)法責任制工作條例》、《武漢市實施〈中華人民共和國中小企業(yè)促進法〉辦法》等法規(guī)，以及安徽、廣東相關(guān)的立法經(jīng)驗也為我市制定該條例提供了依據(jù)和借鑒。
二、條例的起草經(jīng)過
在武漢市第十一屆人民代表大會第四次會議上，四十多位代表聯(lián)名提出了制定條例的建議案。武漢市人大常委會對此高度重視，鑒于這項法規(guī)的內(nèi)容重點是規(guī)范行政權(quán)力的行使，為避免起草過程中的部門利益傾向，常委會決定委托武漢大學法學院憲政與法治國家研究中心、市地方立法研究會起草條例草案?！ ?/P>
武漢大學法學院憲政與法治國家研究中心和市地方立法研究會接受委托后，成立了以憲法和行政法專家為主的起草小組，在武漢市人大常委會法規(guī)工作室和市人大財經(jīng)委員會的組織、協(xié)調(diào)下，在市經(jīng)委、市企業(yè)家協(xié)會的配合下開展了相關(guān)調(diào)研和起草工作。起草小組分別聽取了企業(yè)代表、中介組織、政府部門的意見和建議，搜集了目前實施之中與企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護相關(guān)的法律、法規(guī)，以及其他相關(guān)資料，并進行了仔細研究、分析，在此基礎(chǔ)上擬定了條例草案專家建議初稿。建議初稿形成后，有關(guān)方面聽取了市法制辦、市發(fā)改委、市經(jīng)委、市監(jiān)察局、市工商行政管理局等16個市屬職能部門，江岸、江漢、硚口等7個城區(qū)政府，以及市總工會、市地方人大工作研究會、市企業(yè)聯(lián)合會、市企業(yè)家協(xié)會和部分企業(yè)意見，加之收集到的65條書面修改意見，一并進行斟酌，采納了其中有建設性的修改意見；經(jīng)過10余次的修改，最終形成了條例草案專家建議稿?！ ?/P>
2006年8月11日，市人大常委會法規(guī)工作室和市人大財經(jīng)委員會組織有關(guān)方面專家對委托起草課題進行了評審。參與評審的專家認真聽取了課題組的匯報，審閱了條例草案專家建議稿文本、立法說明等材料，認為：委托起草課題的完成，為我市拓寬地方立法起草渠道、提高地方立法質(zhì)量進行了有益的探索；同時，課題組開展了深入的立法調(diào)研，廣泛征求了各方面的意見，搜集了與企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護相關(guān)的資料，就有關(guān)問題進行了研究和論證，提交的草案建議稿重針對適用、重構(gòu)建體制、重制約權(quán)力、重規(guī)制程序，吸納了各方意見，可操作性較強，有一定地方特色和前瞻性，比較成熟。在此基礎(chǔ)上武漢市人大財經(jīng)委員會對專家建議稿進行了修改，形成了條例草案，并作為議案提請市十一屆人大常委會第二十八次會議審議。
三、條例中幾個主要問題的說明
（一）關(guān)于企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者的權(quán)益問題
企業(yè)經(jīng)營者是企業(yè)經(jīng)營活動中的特定主體，而“權(quán)益”是指法律關(guān)系主體所享有的法律所承認和保護的權(quán)利和利益。由于條例不可能列舉企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益的所有內(nèi)容，企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益的核心內(nèi)容是經(jīng)營自主權(quán)，為此，根據(jù)國務院1998年頒行的《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》和2005年修訂后的《中華人民共和國公司登記管理條例》關(guān)于企業(yè)經(jīng)營范圍的規(guī)定，并參考2004年國家工商總局第12號令《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定，條例制定了“企業(yè)有權(quán)在法律、法規(guī)和國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的范圍內(nèi)從事經(jīng)營活動。任何單位和個人不得侵犯和非法干預企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營自主權(quán)”這樣的兜底條款，以避免權(quán)益維護中可能出現(xiàn)的遺漏。
（二）關(guān)于政府及其職能部門的維權(quán)職責問題
保護企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者的權(quán)益，改善武漢市的投資環(huán)境，武漢市各級政府責無旁貸。為了建立以政府為主導的保護企業(yè)及企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益的立體網(wǎng)絡，條例第七條首先明確規(guī)定了全市各級人民政府職責，強調(diào)要加強對維權(quán)工作的領(lǐng)導，建立和完善企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護工作協(xié)調(diào)機制。同時，也對全市各級人民政府的各有關(guān)部門按照職權(quán)范圍履行企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護的工作職責提出了要求。其次，條例第八條明確了企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護工作的政府主管部門是市、區(qū)人民政府的綜合經(jīng)濟主管部門，并通過規(guī)定市、區(qū)人民政府的綜合經(jīng)濟主管部門貫徹執(zhí)行涉及企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，協(xié)助本級人民政府建立由本級人民政府及其有關(guān)部門負責人參與的企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護聯(lián)席會議制度，建立向本級人民政府的建議和定期責任報告制度，與企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者之間的聯(lián)系制度，受理投訴、舉報、申訴并協(xié)調(diào)本級人民政府有關(guān)部門、下一級人民政府及其企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護監(jiān)督管理部門查處損害企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益的案件等一系列制度，明確了市、區(qū)人民政府的綜合經(jīng)濟主管部門對企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護工作實施綜合監(jiān)督管理的法定職責。此外，條例第九條和第十三條還從勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制的建立、健全，企業(yè)勞動爭議的預防、協(xié)調(diào)和勞動關(guān)系突發(fā)事件的處理，以及企業(yè)反傾銷、反補貼及保障措施申請事項的辦理，分別明確了市、區(qū)人民政府勞動保障行政部門和對外經(jīng)濟貿(mào)易主管部門維護企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益的相應法定職責。
（三）關(guān)于構(gòu)建企業(yè)及企業(yè)經(jīng)營者維權(quán)平臺的問題
構(gòu)建企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者的維權(quán)平臺，就是要建立企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者與政府及其職能部門等公權(quán)力之間的對話、談判和妥協(xié)機制。為此，確立企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益的代表是構(gòu)建維權(quán)平臺的關(guān)鍵。鑒于國家有企業(yè)聯(lián)合會、企業(yè)家協(xié)會受國家委托，“代表國家經(jīng)貿(mào)委參加經(jīng)常性的企業(yè)勞動關(guān)系協(xié)調(diào)工作，具體負責參與勞動立法、企業(yè)勞動爭議處理及與國際雇主組織的聯(lián)系工作”（國經(jīng)貿(mào)廳企〔1998〕3號），是勞動關(guān)系工作機制中的企業(yè)代表組織的規(guī)定。原國家經(jīng)貿(mào)委、勞動和社會保障部在《關(guān)于中國企業(yè)家協(xié)會代表地位問題的復函》（國經(jīng)貿(mào)廳企〔1998〕3號）、《關(guān)于進一步推行平等協(xié)商和集體合同制度的通知》（勞社部發(fā)〔2001〕17號）、《關(guān)于建立健全勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制的指導意見》（勞社部函〔2002〕144號）等多份規(guī)范性文件中，均規(guī)定企業(yè)聯(lián)合會、企業(yè)家協(xié)會是勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制中的一方，依法代表企業(yè)和企業(yè)家參加協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方會議，維護企業(yè)和企業(yè)家的合法權(quán)益。而在實際工作中，企業(yè)聯(lián)合會、企業(yè)家協(xié)會等社團組織客觀上也在積極開展幫助企業(yè)和企業(yè)家維權(quán)的具體工作。為了從組織和制度上對企業(yè)聯(lián)合會、企業(yè)家協(xié)會等社團組織的維權(quán)工作予以深化和保障，進一步發(fā)揮它們在私權(quán)利與公權(quán)力的沖突與合作中的調(diào)節(jié)和溝通作用，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，妥善處理社會矛盾，改善我市投資環(huán)境，促進社會和諧。同時，也回應市十一屆人大代表和眾多企業(yè)家對此的強烈呼吁。條例第十、十一、十二、十三條以企業(yè)聯(lián)合會、企業(yè)家協(xié)會等社團組織為企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益的代表，通過創(chuàng)設確立了與政府公權(quán)力部門的聯(lián)系、溝通和協(xié)商機制；促進企業(yè)勞動關(guān)系協(xié)調(diào)和勞動爭議解決機制；幫助企業(yè)進行損害調(diào)查，向有關(guān)行政機關(guān)投訴、舉報、申訴、控告，協(xié)助企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者申請聽證、行政復議，提起仲裁或訴訟的幫助維權(quán)機制；協(xié)助企業(yè)運用世貿(mào)組織規(guī)則參與國際市場競爭等一系列機制，較為全面地構(gòu)建了企業(yè)和企業(yè)家的維權(quán)平臺。
（四）關(guān)于公權(quán)力的規(guī)范問題
企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益受到侵害，主要是行政機關(guān)在對企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者進行服務、管理的過程中行使行政權(quán)力的失范。條例就公權(quán)力組織在服務、管理企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者的活動中的程序和行為進行了有針對性的規(guī)范，特別是對行政機關(guān)的執(zhí)法檢查、行政處罰等行政行為根據(jù)武漢市的情況設置了防范行政不作為、不當作為、違法行政行為的各種措施。其中，第十四條針對行政壟斷明確了企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者的抵制權(quán)，確立了企業(yè)聯(lián)合會、企業(yè)家協(xié)會等社團組織協(xié)助舉報和配合調(diào)查機制；第十五條對政府及其部門制定涉及企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者重大權(quán)益的規(guī)章或規(guī)范性文件，建立了應當聽取企業(yè)聯(lián)合會、企業(yè)家協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和企業(yè)家意見和建議的制度；第十七條根據(jù)《國務院全面推進依法行政實施綱要》的相關(guān)精神，對行政機關(guān)依法行政特別是行使自由裁量權(quán)作出了原則性的規(guī)定；第十八、十九、二十、二十一、二十三、二十四、二十五、二十六條則分別從行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制措施、行政收費等具體行政行為方面對行政機關(guān)依法行政進行了程序性規(guī)范；第二十七、二十八、二十九條針對損害企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益的行為，確立相應的舉報投訴機制；第三十一、三十二、三十三條具體規(guī)定了行政機關(guān)及其工作人員侵害企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益的法律責任。此外，條例在對公權(quán)力進行規(guī)范時，雖然涉及到司法機關(guān)，但由于并未涉及司法制度，地方性法規(guī)對司法機關(guān)的行為，特別是違法行為進行適當?shù)囊?guī)范是可行的；武漢市的企業(yè)經(jīng)營者在座談中也多次談到這個問題，因此，條例中的相關(guān)規(guī)定是有法理基礎(chǔ)的，也是現(xiàn)實迫切需要的。
